Som markedsovervåkingsorgan på jernbane skal SJT – dersom noen som har lidd skade ber oss om det – vurdere Jernbanedirektoratets begrunnede beslutning om å direktetildele en trafikkavtale uten anbudsprosedyre etter unntaket i kollektivtransportforordningen artikkel 5 nr. 4a.
Direktoratet inngår trafikkavtaler med jernbaneforetak om persontogtjenester som offentlig tjenesteyting etter forordning (EF) 1370/2007. Som hovedregel skal direktoratet konkurranseutsette trafikkavtalene etter en nærmere angitt anbudsprosedyre. Det følger av kollektivtransportforordningen artikkel 5 nr. 3.
Kollektivtransportforordningen er tatt inn i norsk rett. Den åpner for noen begrensede unntak fra hovedregelen om konkurranseutsetting. Dette innebærer at direktoratet kan direktetildele trafikkavtaler dersom særskilte vilkår er oppfylt. Ett av disse unntakene er artikkel 5 nr. 4a.
Artikkel 5 nr. 4a åpner for å direktetildele trafikkavtaler dersom begge de to følgende vilkårene er oppfylt:
- dersom Jernbanedirektoratet finner at direktetildelingen er berettiget ut fra de relevante strukturelle og geografiske særtrekkene ved det berørte marked og nett, særlig størrelse, etterspørselsegenskaper, nettets kompleksitet, teknisk og geografisk isolasjon og tjenestene som omfattes av kontrakten, og
- der en slik kontrakt vil føre til en forbedring av kvaliteten på tjenestene eller kostnadseffektiviteten, eller begge deler, sammenlignet med den tidligere tildelte offentlige tjenestekontrakten.
Dette unntaket bør tolkes restriktivt. Det følger av EU-Kommisjonens retningslinjer til kollektivtransportforordningen punkt 2.5.3.3.
Minst ett år før en direktetildeling etter artikkel 5 nr. 4a skal direktoratet offentliggjøre intensjonen sin om dette i Den europeiske unions tidende i tråd med kravene etter kollektivtransportforordningen artikkel 7 nr. 2. Når direktoratet har fattet sin begrunnede beslutning, skal den offentliggjøres straks. Dette følger av forskriften som gjennomfører kollektivtransportforordningen § 1a.
Hvem kan be oss om å vurdere?
Den som har, eller har hatt, interesse av å få en bestemt kontrakt og som har lidd skade eller risikerer å lide skade som følge av direktoratets eventuelle uriktige beslutning om å tildele trafikkavtalen direkte, kan innen tre uker etter offentliggjøring av beslutningen, be SJT om å vurdere den. Det følger av kollektivtransportforordningen artikkel 5 nr. 7 og forskriften som gjennomfører kollektivtransportforordningen § 1a.
Hva skal vi vurdere?
SJT skal ettergå om vurderingene og analysene direktoratet har gjort som grunnlag for sin begrunnede beslutning, tilsier at vilkårene er oppfylt for unntaket fra bruk av anbudskonkurranse i kollektivtransportforordningen artikkel 5 nr. 4a.
- For det første: Er det særtrekk i jernbanemarkedet og -nettverket som tilsier direktetildeling?
- For det andre: Vil direktetildeling av den aktuelle kontrakten gi økt kostnadseffektivitet og/eller bedre kvalitet enn den gjeldende kontrakten?
Vi ettergår begrunnelsen for å bruke unntaket opp mot vilkårene i artikkel 5 nr. 4a. Det er direktoratet som i begrunnelsen sin skal godtgjøre at vilkårene er oppfylt. Direktoratet må vise oss analysene og beregningene av blant annet markedsmessige og tekniske forhold. De må også vise virkninger knyttet til forbedringer i kostnadseffektivitet og kvaliteten på transporttjenestene sammenlignet med den tidligere kontrakten.
Utgangspunkt for vurderingen vår
Når vi ettergår direktoratets grunnlag for beslutning, vil vi ta utgangspunkt i ordlyden i unntaket i forordningen og EU-kommisjonens retningslinjer punkt 2.5.3.3. Vi vil også gjøre selvstendige vurderinger og analyser i den grad det er nødvendig.
Vi vil blant annet kunne bruke den økonomiske metoden for å sammenligne de to kontraktene som Menon Economics har utarbeidet på oppdrag fra SJT. Metoden er mest aktuell å bruke for å vurdere om vilkår b) i kollektivtransportforordningen artikkel 5 nr. 4 a er oppfylt. Det handler om hvorvidt den aktuelle direktetildelte trafikkavtalen fører til bedre kvalitet eller bedre kostnadseffektivitet, eller begge deler.
Når skal vurderingen av direktoratets beslutning være klar?
SJTs vurdering må være ferdig innen en måned etter at vi har mottatt alle relevante opplysninger i saken.
Vi må straks offentliggjøre vurderingen. Vurderingen og begrunnelsen skal være skriftlig. Vi vil publisere beslutningen på nettsiden vår.
Som et minimum må vi offentliggjøre de vesentligste punktene i vurderingen og den endelige konklusjonen av om direktoratets begrunnede beslutning er i samsvar med kollektivtransportforordningen.
Jernbanedirektoratet har bevisbyrden
I retningslinjene for kollektivtransportforordningen artikkel 5 nr. 4a i punkt 2.5.3.3 viser EU-kommisjonen til at bevisbyrden for at det er omstendigheter som rettferdiggjør unntaket i artikkel 5 nr. 4a, påhviler den som søker å påberope seg omstendighetene. Det er fast rettspraksis. Direktoratet har derfor bevisbyrden for at vilkårene er oppfylt.
Nærmere om vilkårene for direktoratets direktetildeling etter artikkel 5 nr. 4a
Etter vilkår i bokstav a) må direktoratet påvise de aktuelle strukturelle og/eller geografiske særtrekkene i det jernbanemarkedet og -nettverket som tjenestene i trafikkavtalen skal gjelde for. Direktoratet må også bevise at en direktetildelt trafikkavtale vil gi et bedre resultat enn en konkurranseutsatt avtale om de samme tjenestene, på grunn av disse særtrekkenes eksistens.
Bestemmelsen selv gir eksempler på aktuelle særtrekk ved markedet og jernbanenettet. Listen er ikke-uttømmende. Det betyr at direktoratet kan vurdere at det er behov for en direktetildeling som er begrunnet i andre forhold som ikke følger av bestemmelsen.
EU-kommisjonen har i punkt 2.5.3.3 i retningslinjene til kollektivtransportforordningen gitt veiledning om hva de relevante særtrekkene ved jernbanemarkedet og -nettverket som oppgis i artikkel 5 nr. 4a bokstav a) kan være.
- Markedsstørrelse bør måles i togkilometer og nettstørrelse i sporkilometer.
- Nettverkskompleksitet kan for eksempel betegnes ved at det finnes mange intermodale knutepunkter, typisk i lokale nettverk eller forstadsnettverk.
- Teknisk isolasjon kan for eksempel referere til en situasjon der store nettverkskomponenter avviker fra EU-standarder som tekniske spesifikasjoner for interoperabilitet.
- Geografisk isolasjon kan bety et nettverk som ikke har fysiske forbindelser til nabonettverk, når de for eksempel ligger på en øy.
- Ordlyden «tjenestene som omfattes av kontrakten» kan for eksempel vise til en strategisk verdi av tjenestene.
Vi har sett at Jernbanedirektoratet i rapporten «Direktetildelinger etter 2023» har konkludert med at de ikke har klart å identifisere særlige strukturelle eller geografiske forhold som kan berettige en direktetildeling etter vilkåret i bokstav a).
Etter vilkåret i bokstav b) må direktoratet kunne påvise at den aktuelle kontrakten de har til hensikt å direktetildele, gir bedre kvalitet på transporttjenestene eller bedre kostnadseffektivitet, eller begge deler, enn den forrige/tidligere tildelte kontrakten.
Ettersom det ikke er satt krav til størrelsen på forbedring av kvalitet og/eller redusert kostnad, er det som utgangspunkt opp til direktoratet å avgjøre dette. Men for å unngå omgåelser av forpliktelsene som følger av kollektivtransportforordningen, må forbedringene være betydelige. Dette følger av retningslinjene punkt 2.5.3.3.
Det følger videre av retningslinjene til EU-kommisjonen at ytelseskravet til kvalitet i vilkåret i bokstav b) særlig bør omfatte punktlighet i tjenestene, togfrekvens, kvaliteten på rullende materiell og transportkapasitet for passasjerer. Denne listen er ikke-uttømmende og ment som et minimum. Kvalitetskravene kan inneholde ytterligere krav.
For å vurdere om den nye kontrakten gir bedre kostnadseffektivitet, kan kostnadene i den gamle kontrakten sammenliknes med forventede kostnader i den nye trafikkavtalen. Hvis den nye kontrakten er endret i omfang i forhold til den forrige, kan det tas hensyn til ved å sammenligne vederlaget per togkilometer, setekilometer og passasjerkilometer.
Direktoratet har i rapporten «Direktetildelinger etter 2023» vurdert at det er vanskelig å oppnå bedre kostnadseffektivitet gjennom direktetildelingen i artikkel 5 nr. 4a, og at det aktuelle alternativet da vil være at kvaliteten økes. Direktoratet påpeker at en økning i kvalitet over tid kan føre til at trafikkavtalene for persontransport med jernbane koster mer enn statens betalingsvilje, eller det som følger av begrensninger i budsjetter.
Hva kan dere bruke SJTs vurdering til?
- SJTs faglige vurdering kan være til hjelp og en del av grunnlaget om dere som berørt part vurderer en rettslig prøving fra domstolene i Norge over direktoratets begrunnede beslutning.
- Våre faglige vurderinger kan være grunnlag for å få direktoratet til å revurdere beslutningen om direktetildelingen etter dette unntaket.
- Vurderingen vår kan være en del av grunnlaget om det er aktuelt å bringe saken inn for Eftas overvåkingsorgan (ESA). ESA har den rettslige kompetansen til å vurdere om spesifikke kontrakter oppfyller kravene i kollektivtransportforordningen.