Veilederen gjelder gjennomføring av revisjoner og andre former for tilsyn hos jernbanevirksomheter, samt oppfølging.
Veilederen beskriver vurderinger og praksis som normalt følges, men den er ikke bindende for arbeidet vårt.
Innledning
I henhold til jernbaneloven § 11 er jernbanevirksomheter underlagt tilsyn fra myndighetene. Tillatelsesforskriften § 1-6 fjerde ledd gir Statens jernbanetilsyn hjemmel for å gjennomføre tilsynsaktiviteter som revisjoner, tilsynsmøter, og andre former for tilsyn etter jernbaneloven § 11.
Bestemmelsen gir tilsynet rett til
- opplysninger i den form tilsynet bestemmer innsyn i dokumentasjon
- adgang til anlegg og materiell
- tilgang til medarbeidere som utfører arbeidsoppgaver med betydning for sikkerheten
Vi kan pålegge enhver å gi opplysninger, ikke bare jernbanevirksomhetene. Retten til innsyn i dokumentasjon, adgang til anlegg, materiell samt tilgang til medarbeidere vil også gjeld hos virksomheter som utfører arbeidsoppgaver med betydning for sikkerheten, eksempelvis leverandører.
Jernbaneloven § 11 tredje ledd gir virksomheten rett til å være til stede under tilsynet. Vi kan også pålegge en representant for virksomheten å være til stede. Men vi har også fått myndighet til å bestemme at virksomheten ikke skal være til stede ved intervjuer av ansatte, om tilstedeværelse medfører vesentlig ulempe eller hvis formålet med tilsynet kan settes i fare.
Bestemmelsen gir oss også adgang til å gi jernbanevirksomheten pålegg om korrigerende tiltak.
Tilsynsvirksomheten skal være transparent, forutsigbar og basert på tilsynets strategi.
Revisjoner skal gjennomføres i samsvar med anerkjente revisjonsprinsipper og revisjonspraksis. Gjennomføringen er derfor bygget på prinsippene i NS-EN ISO 19011:2011 – Retningslinjer for revisjon av styringssystemer. Gjennomføringen er så langt som mulig harmonisert med «Styrende dokumenter for tilsyn», utarbeidet av myndighetene med ansvar for tilsyn med HMS-lovgivningen. Vi ønsker med denne harmoniseringen å gjøre det lettere for jernbanevirksomhetene å forholde seg til ulike tilsyns gjennomføring av tilsynsaktiviteter.
Gjennomføring av revisjoner
Varsel om tilsyn og pålegg om oversendelse av dokumentasjon
For revisjoner sendes varsel normalt senest fire uker før oppstart av arbeidet hos virksomheten. Sammen med varselet pålegges virksomheten å oversende relevant dokumentasjon i sikkerhetsstyringssystemet som vi gjennomgår for å vurdere om dokumentasjonen er i samsvar med krav i jernbanelovgivningen og om den er tilstrekkelig for å styre de reviderte aktiviteter.
På forespørsel om begjæring om innsyn må vi gi innsyn i oversendt dokumentasjon med mindre informasjonen kan eller skal unntas offentlighet, i henhold til bestemmelsene i offentleglova. Virksomheten må være oppmerksom på dette når den oversender informasjon som inneholder opplysninger som tilsynet ikke spesifikt ber om, og som virksomheten ønsker å skjerme for innsyn.
Formøte
Virksomheten vil noen ganger innkalles til et formøte før oppstart av arbeid på stedet. Formøtets hensikt er å:
- gi informasjon til og forberede virksomheten på revisjonen
- skaffe seg oversikt over enheter, aktiviteter og funksjoner i virksomheten for å gi et bedre grunnlag for å fastsette revisjonsomfanget
- avklare behov for ytterligere dokumentasjon
- fastlegge hovedtrekkene i revisjonsplanen med vekt på praktisk gjennomføring av revisjonen.
Revisjonsplan
Vi skal sende virksomheten en detaljert revisjonsplan før oppstart. Vi forventer at virksomheten gir umiddelbar tilbakemelding dersom det er åpenbart at planlagte aktiviteter ikke kan gjennomføres som angitt på planen. Dersom det er flere personer som dekker en funksjon (eksempelvis lokomotivførere) vil tilsynet normalt selv velge ut personell som skal intervjues fra en oversikt over tilgjengelige personer.
Leverandører
Ved revisjon av jernbanevirksomheter som bruker leverandører kan tilsynets revisjonsaktiviteter også omfatte aktiviteter hos leverandøren. Tilsynet reviderer ikke leverandørene, men jernbanevirksomhetens styring av disse. Tilsynet kan likevel gi leverandørene direkte pålegg om å gi opplysninger. Pålegg om gjennomføring av tiltak mot eventuelle avvik vil rette seg mot virksomheten som må sørge for at tiltak planlegges og gjennomføres.
Arbeid på stedet
Mål for arbeidet på stedet (revisjonsaktiviteter som foregår hos virksomheten eller der virksomheten har aktiviteter) er å fremskaffe opplysninger om faktiske forhold og annen informasjon som er relevant for revisjonskriteriene og som kan verifiseres (revisjonsbevis). Arbeid på stedet gjennomføres i form av intervjuer og undersøkelser – blant annet undersøkelser av dokumentasjon i form av registeringer, møtereferater osv.
Arbeid på stedet består av:
Åpningsmøte
- presentasjon av revisjonslaget og den reviderte virksomhetens medarbeidere
- gjennomgang av hjemmel for tilsyn, mål for revisjonen, revisjonsomfang og revisjonskriteriene
- informasjon om gjennomføring av intervjuer
- gjennomgang av revisjonsplanen.
I åpningsmøtet gis den reviderte virksomhet mulighet for å stille spørsmål eller be om avklaringer. Tilsynet ser det som fordelaktig at alle medarbeidere som er direkte involvert i revisjonen deltar på åpningsmøtet.
Intervjuer og verifikasjoner
Intervjuenes formål er å fremskaffe informasjon som er relevant for hvordan virksomheten oppfyller krav i og i medhold av jernbanelovgivningen – ikke vurdering av den enkelte medarbeiders arbeidsinnsats.
Intervjuede skal:
- informeres om intervjuets formål, ut fra målet for revisjonen
- gis mulighet for å svare utfyllende på spørsmål og, om nødvendig, gis mulighet for å underbygge svar ved å demonstrere arbeidsoppgaver og/eller fremlegge dokumentasjon
- gis mulighet for å stille spørsmål eller be om avklaringer før intervjuet avsluttes
Dersom den intervjuede ønsker det kan verneombud være til stede som observatør under intervjuet.
Sluttmøte
Arbeidet på stedet avsluttes med et sluttmøte som omfatter:
- gjennomgang av hvert enkelt revisjonsbevis
- informasjon om fremdrift etter sluttmøtet
- informasjon om mulige reaksjoner (sanksjoner).
På sluttmøtet presenteres revisjonsbevis som er grunnlaget tilsynet benytter for å vurdere om det foreligger avvik fra krav i jernbanelovgivningen. I sluttmøtet gis revidert virksomhet mulighet for å korrigere faktiske feil i dette grunnlaget, og stille spørsmål eller be om avklaringer. Vi ser det som fordelaktig at lederen for revidert enhet og alle medarbeidere som er direkte involvert i revisjonen deltar på sluttmøtet.
Avvik og observasjoner
Etter sluttmøtet gjennomgår revisjonslaget revisjonsbevisene og samordner og klassifiserer disse. Revisjonsbevis kan danne grunnlag for:
- avvik – mangel på oppfyllelse av krav i eller i medhold av lov,
- observasjon – forhold som ikke er avvik, men som kan utvikle seg til det.
Revisjonsbevis som er utenfor vårt ansvarsområde, eller som etter nærmere vurdering ikke er relevante som grunnlag for avvik/observasjon, tas ikke i betraktning. Vi kan imidlertid varsle andre myndigheter om forhold som faller inn under deres ansvarsområde.
Eventuelle avvik og observasjoner blir beskrevet i en tilsynsrapport.
Gjennomføring av inspeksjoner
Vi gjennomfører også mindre omfattende former for tilsyn enn revisjoner, for eksempel inspeksjoner. Disse kan også inkludere arbeid hos virksomheten. Slike tilsyn/inspeksjoner varsles og rapporteres normalt på samme måte som revisjoner. I inspeksjoner brukes intervjuer i begrenset grad sammenliknet med revisjoner, og åpningsmøter og sluttmøter gjennomføres normalt ikke. Oppfølging av avvik og observasjoner er identisk med oppfølging av funn etter revisjoner.
Når det er hensiktsmessig gjennomfører vi uanmeldte inspeksjoner, for eksempel operative kontroller av tog i driftspauser eller av skift på skifteområder.
Gjennomføring av tilsynsmøter
Et tilsynsmøte er et formelt møte initiert av oss. Hensikten er å undersøke om forskriftskrav oppfylles på et utvalgt område. Møtet følger i stor grad samme systematikk som revisjoner når det gjelder varsling, rapportering og oppfølging av avvik og observasjoner.
Tilsynsmøter kan brukes for oppfølging av pålegg gitt i tidligere tilsyn.
Gjennomføring av dokumenttilsyn
I enkelte tilfeller gjennomfører vi dokumenttilsyn. Virksomheten(e) blir da bedt om å sende inn etterspurt dokumentasjon som så gjennomgås av oss. Videre oppfølging følger samme rutiner som vanlige tilsyn.
Tilsynsrapport og vedtak
Tilsynsrapporter og vedtak håndteres i henhold til bestemmelsene i offentleglova. Dette betyr blant annet at disse er offentlige med mindre de kan unntas offentlighet i henhold til samme lov. Tilsvarende gjelder for oppsummeringer fra sluttmøter dersom disse overleveres, utkast til revisjonsrapporter, og varsel om vedtak.
Vi publiserer normalt tilsynsrapportene.
For tilsyn med sikring (security) er det gitt egne bestemmelser om taushetsplikt og skjerming av informasjon i sikringsforskriften § 3-3 og 3-4. Rapporter fra sikringstilsyn publiseres foreløpig ikke.
Varsel om vedtak
Utkast til tilsynsrapport ledsages av følgebrev med varsel om vedtak. Aktuelle innhold i vedtak kan være:
- pålegg om å identifisere årsaken til de identifiserte avvik
- pålegg om å korrigere avvik (eventuelt også med en plan for gjennomføring av tiltak) med tidfrist
- pålegg om å bekrefte at tiltak gjennomføres
- pålegg om å oversende dokumentasjon på at tiltak er gjennomført for å korrigere alle, eller utvalgte, mangler med tidsfrist
- pålegg om å evaluere effekten av gjennomførte tiltak
- pålegg om stans av hele eller deler av virksomheten
- vedtak om tilbakekalling eller suspensjon av tillatelse eller sikkerhetssertifikat
- vedtak om tvangsmulkt.
Virksomheten kan kommentere varselet om vedtak/pålegg innen en fastsatt frist. Dersom virksomheten har kommentarer, er det en fordel om det spesifiseres tydelig hvilke forhold de gjelder.
Endelig tilsynsrapport og vedtak
Endelig tilsynsrapport oversendes sammen med følgebrev som beskriver vedtak etter tilsynet. Vedtak etter et tilsyn er forvaltningsvedtak som kan påklages i henhold til forvaltningslovens bestemmelser. Samferdselsdepartementet er klageorgan, men klagen sendes til oss innen tre uker etter at vedtaket er mottatt.
Oppfølging etter tilsyn
Dersom vi har avdekket avvik, det vil si at forskriftskrav ikke er oppfylt, må disse utbedres. Normalt vil brev med oversendelse av tilsynsrapport inneholde pålegg med frister for å utbedre avvik og eventuelt også hvordan virksomheten skal dokumentere utbedring eller melde tilbake til oss at avvik er utbedret.
Erfaringer fra oppfølging av tilsyn tilsier at det er viktig å presisere følgende:
Les påleggsteksten nøye
1. Det er viktig å lese påleggsteksten nøye for å sikre at pålegget svares ut. Dersom virksomheten er usikker på hva pålegget innebærer, er det klokt å kontakte oss for å avklare spørsmål. Avklaringen kan bidra til å unngå ekstraarbeid og eventuelt nye vedtak om pålegg.
2. Dersom pålegget innebærer å gjennomføre tiltak, er det ikke tilstrekkelig å lage kun en plan for gjennomføring. I slike tilfeller må tiltak være identifisert og iverksatt (tatt i bruk) innen fristen.
3. Dersom pålegget krever at virksomheten skal bekrefte gjennomføring av tiltak, er det ikke nødvendig å oversende dokumentasjon på gjennomføring eller redegjørelse for hva som er gjennomført. Dersom det likevel oversendes slik dokumentasjon eller slike beskrivelser, forventer vi uansett at virksomheten bekrefter at tiltak er tilfredsstillende gjennomført. Virksomheten kan ikke overlate til oss å vurdere hva som er bra nok uten selv å ta stilling til det.
Frister
4. Et pålegg om å utbedre avvik vil normalt ha en frist for utbedring. Vår frist vil være basert på blant annet en vurdering av sikkerhetsmessig betydning. Av praktiske grunner settes ofte samme frist for flere tiltak.
5. Virksomheten bør allerede når de mottar varsel om pålegg, vurdere fristene og hvordan de skal kunne overholdes. Dersom virksomhetens vurdering er at enkelte frister ikke er realistiske, er det viktig å melde fra og eventuelt be om lengre frist. En god sikkerhetsbegrunnelse fra virksomheten vil gjøre det enklere for oss å etterkomme en anmodning om lengre frist.
6. Dersom virksomheten under arbeidet med å utbedre manglene ser at pålagte frister ikke vil kunne overholdes (etter at vedtaket er fattet), er det viktig å anmode om en utsettelse så snart som mulig. En slik søknad må ha en god begrunnelse og bør også beskrive status for jobben som er igangsatt for å utbedre manglene. Jo større betydning for sikkerheten det har å gjennomføre tiltak, desto viktigere er det å gi en sikkerhetsbegrunnelse og angi midlertidige tiltak som kan godtgjøre at det er forsvarlig å utsette tiltak. En søknad må sendes i god tid før fristens utløp, blant annet av hensyn til saksbehandlingstiden vår.
Identifisere årsaker
7. Dersom det er konstatert avvik må virksomheten undersøke årsaken til avviket før tiltak fastsettes. Ofte inneholder vårt pålegg om å utbedre avvik et eksplisitt pålegg om også (først) å identifisere årsaker. Selv om dette ikke er eksplisitt pålagt i enkelte vedtak, er det uansett et krav om å fastsette årsaker. Det er viktig at virksomheten vurderer både direkte og bakenforliggende årsaker slik at tiltak kan forhindre at nye avvik oppstår.
Gjennomføre tiltak
8. Normalt pålegges virksomheten både å gjennomføre korrigerende tiltak (tiltak for å hindre gjentakelse ved å fjerne årsak), og korrigering (tiltak som gjennomføres for å fjerne det konkrete avviket), jamfør NS-EN ISO 9000:2006 pkt. 3.6.5 og 3.6.6).
9. Dersom et avvik er avdekket i en avgrenset geografisk eller administrativ enhet, forventer vi at virksomheten undersøker om avviket også finnes andre steder, og i tilfelle også gjennomfører tiltak der.
10. Jernbanelovgivningen setter eksplisitt krav til gjennomføring av kompenserende tiltak ved behov inntil avvik er korrigert.
Evaluere gjennomførte tiltak
11. Ofte pålegges virksomheten også å evaluere effekten av gjennomførte tiltak.
12. Noen ganger kan effekten måles med konkrete måleparametre, men vanligvis må det tas i bruk kvalitative metoder og gjerne en kombinasjon av flere metoder etter hva som er hensiktsmessig. Slike metoder kan omfatte interne revisjoner, intervjuer, evalueringsmøter med brukere og berørte, spørreundersøkelser, vurdering i ledelsens gjennomgåelse mv.
Ytterligere veiledning om oppfølging
13. Vi har en veileder om oppfølging av avvik.
Vår oppfølging
Uavhengig av om vi har bedt om konkret tilbakemelding, redegjørelse eller dokumenterte bevis på gjennomføring av tiltak fra virksomheten, vil vi kunne følge opp pålegg som er gitt for å utbedre avvik etter tilsyn.
Slik oppfølging vil kunne bestå av
- gjennomføring av en ny revisjon
- stikkprøver i felt
- pålegg om å oversende dokumenter knyttet til å fastsette årsak
- pålegg om å gjennomføre tiltak
- pålegg om å evaluere gjennomførte tiltak